Sprzedaż wywłaszczonej działki nie zwalnia z konieczności jej zwrotu

Jolanta Staszak – adwokat, Kancelaria Reprywatyzacyjna
„Dziennik Gazeta Prawna” 

Tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozstrzygnął sprawę ziemi przekazanej przez byłych właścicieli w 1972 r. pod budowę lotniska. Odbyło się to na mocy art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. nr 18, poz. 94). Ponieważ cel ten nie został zrealizowany, spadkobiercy upomnieli się w 2010 r. o zwrot gruntu.
Organy administracji zarówno I, jak i II instancji odmówiły. Argumentowały, że obecnie właścicielem nieruchomości nie jest ani Skarb Państwa, ani jednostka samorządu terytorialnego, lecz podmiot trzeci. W 2004 r. gmina zbyła ją bowiem na rzecz spółki z o.o., w której jest jedynym udziałowcem.

Graniczna data
Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 ze zm.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem w tej sprawie występuje się do starosty.
Art. 136 ust. 1 ustawy stanowi, że nieruchomość nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o jej zwrot. W razie powzięcia zamiaru przeznaczenia gruntu na inny cel, właściwy organ musi ich o tym zawiadomić, informując równocześnie o możliwości odzyskania działki (art. 136 ust. 2).
Z art. 229 wynika natomiast, że roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, co zostało ujawnione w księdze wieczystej.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, które przywołał WSA w Gdańsku rozpatrując tę sprawę, brak prawa własności po stronie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli zbycie nieruchomości nastąpiło po 1 stycznia 1998 r., nie stanowi przesłanki negatywnej do orzeczenia zwrotu wywłaszczonej ziemi. W takiej sytuacji na organie administracji ciąży obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina władać będzie nieruchomością podlegającą zwrotowi (por. wyroki NSA z 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2485/11 i z 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 410/12).
Zdaniem sądu nie jest dopuszczalne zwłaszcza uznanie za taką przeszkodę wyzbycia się gruntu z naruszeniem art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie może to pociągać za sobą negatywnych skutków dla osoby występującej z roszczeniem (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 879/05).
Dla biegu postępowania o zwrot nieruchomości ma to jednak takie znaczenie, że nie można wydać pozytywnej decyzji w tej kwestii do czasu, kiedy grunt ponownie znajdzie się we władaniu Skarbu Państwa lub gminy. Dlatego w ocenie gdańskiego WSA należy podjąć próby doprowadzenia stosunków własnościowych do stanu, w którym samorząd na powrót będzie właścicielem wywłaszczonej działki, co umożliwiłoby realizację roszczenia spadkobierców o jej zwrot.
Kwestia ważności czynności prawnej, jaką było wniesienie przez gminę wywłaszczonej nieruchomości aportem do spółki z o.o., stanowi więc zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 par. 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 26 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 491/07).

Zawiesić postępowanie
Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie organy z naruszeniem art. 136 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a. przedwcześnie rozstrzygnęły w sposób odmowny wniosek spadkobierców byłych właścicieli o zwrot działki, powołując się na brak po stronie gminy tytułu własności.
Skoro w toku postępowania administracyjnego spadkobiercy twierdzili, że umowa przenosząca własność działki na rzecz spółki z o.o. została zawarta z naruszeniem prawa, to organy zobowiązane były do zawieszenia postępowania o zwrot nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii przez sąd cywilny. Spadkobiercy podjęli kroki prawne zmierzające do przywrócenia stanu, w którym gmina znowu będzie właścicielem ziemi podlegającej zwrotowi. Wystąpili bowiem do sądu powszechnego z powództwem przeciwko niej i spółce z o.o. o ustalenie, że właścicielem działki jest gmina. Na ten czas organ administracji powinien był zawiesić postępowanie o zwrot na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a. Dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania przed sądem powszechnym mógł przystąpić do rozpatrywania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Orzecznictwo
Wyrok WSA w Gdańsku z 25 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 890/13

Ważne!
Prawo do żądania zwrotu nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, ma charakter prawa konstytucyjnego (art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji). Nie może być zatem ograniczane w sposób naruszający jego istotę ani przez ustawodawcę, ani tym bardziej przez organy administracji publicznej stosujące prawo.

 Uwaga:  na skutek późniejszej zmiany orzecznictwa w 2015 r. (zob. uchwała NSA (7) o sygn. I OPS 3/14 i uchwała SN (7) o sygn. III CZP 107/14) teza artykułu stała się nieaktualna