Za brak odszkodowania ze strony państwa należy się rekompensata

Juliusz Bennich-Zalewski – specjalista ds. dekretowych, Kancelaria Reprywatyzacyjna
„Dziennik Gazeta Prawna”, 31 marca 2014

Obowiązująca od 1997 r. Konstytucja RP zagwarantowała obywatelom ochronę ich prawa własności (art. 21 ust. 1). Tylko wyjątkowo dopuszczalne jest wywłaszczenie na cele publiczne i to za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2). Chodzi o to, aby wywłaszczony właściciel mógł sobie kupić inną nieruchomość.

WALKA O REKOMPENSATĘ

Problemy z uzyskaniem odszkodowania miał właściciel działki, która w 1999 r. z mocy prawa została wywłaszczona pod drogę. Wojewoda potwierdził to decyzją dopiero w 2004 r.
Zgodnie z art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego najpóźniej w ciągu 2 miesięcy prezydent miasta powinien przyznać byłemu właścicielowi odszkodowanie. Jednak mimo upływu kolejnych kilku lat tego nie uczynił. W 2008 r. były właściciel wniósł więc zażalenie na jego bezczynność. Wojewoda je uwzględnił, wyznaczając prezydentowi dodatkowy 2-miesięczny termin na wydanie decyzji o odszkodowaniu.
Minęło kilka miesięcy, ale pieniądze nadal nie zostało przyznane. Były właściciel wniósł skargę na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem (sygn. akt I SAB/Wa 154/08) zobowiązał prezydenta do wydania decyzji w terminie kolejnego miesiąca. Również i ten środek prawny nie odniósł skutku. W efekcie kolejnej skargi ten sam WSA (sygn. akt I SA/Wa 725/09) wymierzył prezydentowi 6 tys. zł grzywny za niewykonanie poprzedniego wyroku. I to nie przyniosło skutku.
Były właściciel skorzystał więc z kolejnego środka prawnego. Wniósł pozew do Sądu Okręgowego w Warszawie przeciwko prezydentowi miasta o odszkodowanie z art. 417 (1) par. 3 kodeksu cywilnego za niewydanie decyzji o odszkodowaniu za działkę (sygn. akt I C 1245/09).
Pozew odniósł skutek: prezydent wydał zaległą decyzję o odszkodowaniu za działkę. Były właściciel uznał, że w tej sytuacji wygasło także wtórne roszczenie o odszkodowanie za niewydanie decyzji ustalającej odszkodowanie. Cofnął więc pozew, w rezultacie czego SO umorzył proces cywilny.

SPÓR O KOSZTY SĄDOWE

Pozostała jednak kwestia zwrotu kosztów procesu, które w znacznych kwotach – po ponad 10 tys. zł – ponieśli były właściciel działki i prezydent miasta. Sąd uznał, że ten pierwszy przegrał sprawę i w związku z tym nie należy mu się zwrot kosztów (art. 98 par. 1 k.p.c.). Zaniechał jedynie obciążania powoda zwrotem kosztów prezydenta (art. 102 k.p.c.).
Sąd uzasadniał, że przedmiotem obu postępowań – administracyjnego i cywilnego – były roszczenia o dwa różne odszkodowania: za działkę i za niewydanie decyzji o odszkodowaniu za nią. Dlatego też, zdaniem SO, przyznanie przez prezydenta decyzją – w toku procesu – pierwotnego odszkodowania za działkę nie oznaczało, że zaspokoił w ten sposób także wtórne roszczenie o odszkodowanie za niewydanie decyzji o odszkodowaniu. Wnosząc więc pozew, a następnie cofając go i rezygnując z dochodzenia wtórnego odszkodowania, były właściciel w ocenie sądu niepotrzebnie naraził prezydenta na koszty procesu.
Zażalenia w kwestii kosztów wniosły obie strony. Sąd Apelacyjny uwzględnił tylko to złożone przez prezydenta, zasądzając dodatkowo od byłego właściciela działki 14,4 tys. zł kosztów (sygn. akt I ACz 197/11).
To rozstrzygnięcie podtrzymał Sąd Najwyższy (sygn. akt I CZ 62/11). Stwierdził, że koszty procesu winien ponieść powód, ponieważ wniesienie przez niego pozwu o odszkodowanie z art. 417 (1) par. 3 k.c. przed zakończeniem postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania za działkę było przedwczesne i niepotrzebne.

ABSURDALNA WYKŁADNIA

Przyjęta przez sądy w tej sprawie wykładnia przepisów rodzi jednak kilka poważnych problemów.
Po pierwsze, gdyby się zgodzić, że w chwili cofnięcia pozwu przez byłego właściciela jego roszczenie o wtórne odszkodowanie za niewydanie decyzji nadal pozostawało niezaspokojone, sąd powinien byłby (gdyby powód nie cofnął pozwu), nie zważając na wydanie już w międzyczasie zaległej decyzji o odszkodowaniu za działkę, zasądzić drugie odszkodowanie – za niewydanie tej decyzji. Aby spełniło ono swoją funkcję, powinno odpowiadać kwocie należnego pierwotnego odszkodowania za działkę. Były właściciel otrzymałby więc dwa odszkodowania: najpierw administracyjne, a potem cywilne. Trudno jednak byłoby to uznać za racjonalne.
Po drugie, punkt widzenia przyjęty przez sądy w tej sprawie nie daje odpowiedzi na pytanie: ile lat należy czekać na decyzję, aby nie narazić się na zarzut przedwczesności powództwa o odszkodowanie z art. 417 (1) par. 3 k.c. za niewydanie decyzji. Sytuację taką trudno zaakceptować.
Po trzecie, wykładnia taka oznacza pozbawienie poszkodowanego możliwości uzyskania od opieszałego organu administracji zwrotu kosztów koniecznego procesu. Poniekąd więc, wbrew gwarancjom art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zamyka obywatelowi (w aspekcie kosztów procesu) drogę sądową dochodzenia odszkodowania za niezgodne z prawem działanie organu administracji (tu: zaniechanie wydania decyzji).
Wykładnia prowadząca do tak absurdalnych rezultatów nie daje się pogodzić z poczuciem sprawiedliwości ani też z założeniem racjonalności prawodawcy. Trzeba więc ją stanowczo odrzucić. Przyjąć należy raczej wykładnię systemową i celowościową, zgodnie z którą w podobnych przypadkach, gdy w toku procesu o odszkodowanie z art. 417 (1) par. 3 k.c. za niewydanie decyzji, organ administracji wyda zaległą decyzję, przy orzekaniu o zwrocie kosztów procesu sąd winien przyjmować, że powód wygrał proces.