Cel publiczny należy realizować legalnie

Marek Woźniak – radca prawny, Kancelaria Reprywatyzacyjna
„Dziennik Gazeta Prawna”, 14 kwietnia 2014

Według sądów można odmówić zwrotu nieruchomości, nawet jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany bez stosownych zezwoleń. Jest to niezgodne z konstytucją.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 z późn. zm.) były właściciel ma prawo do zwrotu nieruchomości, jeśli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Dokonując wykładni tych przepisów Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. I OSK 2205/11, zaakceptował dyskusyjne stanowisko WSA w Gdańsku, że dla oceny, czy ten cel został osiągnięty ma znaczenie wyłącznie faktyczne zrealizowanie inwestycji. Nie jest natomiast istotne, czy nastąpiło to legalnie na podstawie pozwoleń właściwych organów administracji publicznej (pozwolenia na budowę przy rozpoczęciu prac i pozwolenia na użytkowanie przy ich zakończeniu).

RÓŻNE POJĘCIA

Stanowisko sądów zdaje się pomijać, iż czym innym jest realizacja inwestycji o charakterze publicznym, a czym innym realizacja celu publicznego. Ten ostatni ma fundamentalne, ustrojowe znaczenie z uwagi na wyjątkowość instytucji wywłaszczenia (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) i jest odmiennym pojęciem od realizacji inwestycji rozumianej jako wykonanie określonych prac. Przepisy posługują się pojęciem realizacji celu publicznego, a nie inwestycji, która stanowi tylko jego część.
Dopuszczenie myśli, iż cel publiczny może być zrealizowany przez beneficjentów wywłaszczenia, a więc Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, w sposób nielegalny, nie mieści się w ramach konstytucyjnych. W praktyce wywłaszczenia i prawa do zwrotu nieruchomości, może to być również niebezpieczne, bo nadużywane. Nietrudno sobie wyobrazić sytuację, gdy realizacja inwestycji celu publicznego nie wymaga znaczących nakładów (np. budowa parkingu) i odbywa się bez stosownych pozwoleń. Po jej wykonaniu odpada możliwość zwrotu ziemi byłym właścicielom. Następnie inwestycja jest likwidowana, Skarb Państwa czy gmina sprzedaje nieruchomość, a nabywca realizuje cel komercyjny.

PAŃSTWO PRAWA

Wywłaszczenie stanowi najdalej idącą ingerencję w prawo własności. Pozbawienie jej następuje poprzez zastosowanie przymusu administracyjnego albo zagrożenie nim. Dopuszczenie, iż realizacja celu wywłaszczenia może nastąpić nielegalnie, kłóci się zarówno z wyjątkowością tej instytucji, jak i publicznym charakterem jej celu. Co więcej, może być zachętą do nieprzestrzegania prawa przez jednostki publiczne, które w zakresie swego działania korzystają z imperium państwa, a nadto łamać czy omijać gwarancje obywatelskie w stosunkach obywatel – państwo.
Dlatego prawnie i racjonalnie pożądane jest, by z uwagi na ustawowe prawo do zwrotu nieruchomości cel wywłaszczenia był realizowany legalnie. Nie można przy tym pomijać, że beneficjenci wywłaszczenia prowadzą inwestycje w celach publicznych, a więc posiadających wyższe racje społeczne ani że są to jednostki państwowe, a więc takie, za którym stoi autorytet władzy, wykonywanej jedynie w ramach prawa.
W pojęcie realizacji celu publicznego nierozerwalnie wpisana jest jego legalność, inaczej państwo prawa traci swój sens. Odbierając własność obywatelowi i mając obowiązek ją zwrócić, gdy cel publiczny nie jest realizowany, demokratyczne państwo prawa nie może się godzić z nielegalnymi działaniami beneficjanta wywłaszczenia. W innym przypadku poprzez odmowę zwrotu nieruchomości de facto dochodzi do zalegalizowania samowoli. Podstawa, z jakiej wynika pojęcie celu publicznego, jego zakres, rozumienie czy też formy realizacji to przecież przepisy prawa (art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art.21 Konstytucji RP), wobec czego trudno przyjąć, iż ustawodawca dopuszcza, by publiczny cel wywłaszczenia mógł być zrealizowany nielegalnie.
Nie można się zgodzić z argumentem, że samowole budowlane mogą być legalizowane, a tym samym kwestia braku legalności jest bez znaczenia dla uznania, czy cel publiczny został zrealizowany. Jest on nietrafny, gdy w praktyce Skarb Państwa lub gmina przez lata nie starały się o legalizację inwestycji. W sprawach o zwrot nieruchomości argument ten przemawia wręcz przeciw stanowisku sądów administracyjnych, gdyż skoro prawo przewiduje legalizację samowoli, zaś beneficjent wywłaszczenia nie dokonał jej do chwili złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, to fakt, iż istniała taka możliwość nie może być przyczyną dla akceptacji bezprawnej realizacji celu.

SPRAWDZALNE KRYTERIA

Legalność inwestycji ma też zasadnicze znaczenie dla ustalenia dat, w których nastąpiło rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz ich zakończenie. Dlatego organy administracji orzekające o zwrocie nieruchomości powinny zwrócić na nią uwagę.
Zgodnie z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami grunt staje się zbędny na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli w ciągu 7 lat nie rozpoczęto prac związanych z jego realizacją albo pomimo upływu 10 lat od decyzji ich nie ukończono. Data rozpoczęcia inwestycji na podstawie pozwolenia właściwego organu będzie więc wskazywała, kiedy rozpoczęto prace związane z realizacją celu, a data uzyskania pozwolenia na użytkowanie, kiedy je zakończono. Są to sprawdzalne kryteria oceny przesłanek zwrotu nieruchomości w przeciwieństwie do okoliczności faktycznych, którymi proponują kierować się sądy, a które łatwo mogą być modyfikowane w procesie ich ustalania, a także jako niejednoznaczne podlegać nieuprawnionym interpretacjom i subiektywnym ocenom.
Ewentualne obawy związane z przedłużającymi się procedurami i ich wpływem na inwestycję są nieuprawnione, ponieważ ustawodawca dał sporo czasu na realizację celu wywłaszczenia: aż 7 lat na rozpoczęcie prac i aż 10 lat na ich zakończenie.
Pogląd sądów administracyjnych, z którego wynika, iż wniosek o zwrot nieruchomości, przy założeniu powstania celu wywłaszczenia nielegalnie, będzie miał szanse na uwzględnienie wyłącznie w przypadku wydania przez właściwy organ nakazu rozbiórki nie jest przekonujący, gdyż uzależnia odzyskanie działki od zdarzenia przyszłego i niepewnego. W skrajnych przypadkach można sobie wyobrazić sytuację, w której najpierw jest składany wniosek o zwrot, a następnie zostaje wszczęte postępowanie legalizacyjne lub rozbiórkowe, które trwa latami, a rozstrzygnięcie w nim należy do organów administracji publicznej.
Podsumowując, wykładnia polegająca na przyjęciu, iż cel wywłaszczenia (publiczny) można zrealizować w sposób nielegalny (bez stosownych pozwoleń) i może to stanowić podstawę odmowy zwrotu nieruchomości, jest sprzeczna z jego istotą oraz konstytucyjnymi gwarancjami ochrony obywatela i jego własności.