Skargi na bezczynność niemile widziane

Juliusz Bennich-Zalewski – specjalista ds. dekretowych, Kancelaria Reprywatyzacyjna
„Dziennik Gazeta Prawna”, 21 maja 2014

Wyczerpanie środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym
Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 PPSA strona, która w postępowaniu administracyjnym wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, może wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA). Wnosząc zatem skargę do WSA na decyzję administracyjną, należy najpierw wnieść odwołanie do organu administracji II instancji.

Gdy kilku współwłaścicieli lub spadkobierców
Sytuacja komplikuje się, gdy w postępowaniu uczestniczy nie jedna, ale kilka stron (art. 51 PPSA). Na przykład, kiedy chodzi o kilku współwłaścicieli (lub spadkobierców) nieruchomości. Są to na przykład sprawy dotyczące podatku od nieruchomości, jej wywłaszczenia lub odszkodowania za nią, a także wtórne sprawy nieważnościowe dotyczące w/w spraw.
Nierzadko bywa wówczas tak, że jeśli decyzja jest niekorzystna dla współwłaścicieli, to najpierw jeden współwłaściciel (często w porozumieniu z pozostałymi) wnosi odwołanie do drugiej instancji, a później, gdy decyzja drugiej instancji jest również dla niekorzystna dla współwłaścicieli, drugi współwłaściciel – wnosi skargę do WSA.

Wykładnia językowa
Z wykładni językowej w/w art. 52 PPSA zdaje się jednak wynikać, że warunek uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących skarżącemu w postępowaniu administracyjnym musi spełnić sam skarżący, a nie inna strona postępowania (tu: pierwszy współwłaściciel nieruchomości). Sąd powinien by zatem odrzucić w takim przypadku skargę drugiego współwłaściciela, bo to nie on wniósł wcześniej odwołanie.
Powyższa wykładnia w/w przepisu rodziłaby jednak dwa istotne problemy. Po pierwsze, w takim przypadku każda strona postępowania powinna by – z ostrożności procesowej – wnosić odwołanie od decyzji organu I instancji tylko po to, aby nie pozbawiać się później możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia organu II instancji, gdyby okazało się dla niej niekorzystne
W praktyce do organu drugiej instancji wpływałoby zatem kilka (lub kilkanaście, a nawet kilkadziesiąt) podobnych odwołań współwłaścicieli nieruchomości. Dla każdego z takich odwołań organy pierwszej i drugiej instancji musiałby wykonać szereg czynności, m. in. sprawdzić, czy wpłynęło w terminie i odnieść się do niego w swojej decyzji drugiej instancji.
Załatwianie przez organ takich zbędnych merytorycznie, licznych odwołań stron oznaczałoby zbędny wysiłek organów administracji, sprzeczny z zasadą ekonomii procesowej.
Istnieje oczywiście możliwość wniesienia przez kilka stron wspólnego odwołania, szczególnie jeśli mają wspólnego pełnomocnika. Praktyka jednak pokazuje, że z różnych przyczyn nie zawsze jest to możliwe (np. odległe miejsca zamieszkania stron, choroba, wyjazd).

Wykładnia celowościowa i systemowa
Po drugie, można by zgodzić się na znaczny nawet koszt społeczny funkcjonowania tego lub innego rozwiązania prawnego, jeśli służy to jakiemuś ważnemu celowi. W tym przypadku trudno jednak byłoby wskazać, czemu miałaby służyć tak uciążliwa dla wszystkich interesariuszy wykładnia w/w art. 52 § 1 PPSA.
W tej sytuacji zasady wykładni celowościowej i systemowej każą rozważyć alternatywną wy-kładnię tego przepisu. Taką mianowicie, że w sprawach, w których w postępowaniu administra-cyjnym uczestniczy kilka stron – każda ze stron postępowania może wnieść skargę do WSA na decyzję organu II instancji. Wystarczy, że odwołanie wniosła wcześniej którakolwiek ze stron postępowania.

Orzecznictwo i piśmiennictwo
Wykładnię taką potwierdza utrwalone orzecznictwo. Już w wyroku z 1984 r. o sygn. SA/Lu 566/84 (ONSA 1984/2/116) NSA uznał, że „Środki zaskarżenia zostały wyczerpane, gdy którakolwiek ze stron postępowania administracyjnego złożyła środek zaskarżenia i organ drugiej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie”. Wyrok ten cytują aprobująco liczne późniejsze wyroki NSA i WSA o sygn.: OSK 1253/04, II OSK 795/05, I GSK 1071/07 i I SA/Wa 456/11 (CBOSA).
Powyższą wykładnię art. 52 PPSA aprobuje też piśmiennictwo – np. J.P. Tarno, PPSA. Komentarz, Warszawa 2004 i T. Woś (red): PPSA. Komentarz, Warszawa 2005.

Skarga na bezczynność – inaczej?
Powyższą argumentację dotyczącą wykładni pojęcia wyczerpania przez strony środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, jako warunku wniesienia skargi do WSA (art. 52 § 1 PPSA), zastosować można też do zaskarżania bezczynności organu administracji.
Mianowicie, przed wniesieniem skargi do WSA na bezczynność organu administracji – strony powinny wcześniej wnieść (do organu wyższej instancji) zażalenie w tej kwestii (art. 37 KPA).

Odrzucane skargi
Z nieznanych przyczyn (w uzasadnieniach orzeczeń brak bowiem wyjaśnień w tym zakresie) WSA odmiennie czasem jednak interpretują art. 52 PSSA w przypadku skarg na bezczynność organów administracji i odrzucają je, jeśli wnoszone są przez innego spadkobiercę niż ten, który wcześniej wniósł zażalenie – vide np. postanowienia o sygn. I SAB/Wa 137/13 (pkt 3) i II SA/Rz 122/12 (CBOSA).
Trudno uzasadnić tego rodzaju bardziej rygorystyczną, niekonsekwentną wykładnię przesłanek legitymacji skargowej z art. 52 PPSA w przypadku skarg na bezczynność, wszczynających pomocnicze postępowanie, mające na celu wymuszenie wydania przez opieszały organ administracji decyzji merytorycznej.
Wnoszenie skarg kasacyjnej od takich postanowień WSA jest nieracjonalne, bo na jej rozpatrzenie czekałoby się prawie 2 lata. Szybszą drogą jest ponowne wniesienie skargi do WSA na bezczynność przez spadkobiercę, który wcześniej wniósł zażalenie na bezczynność. Dlatego tez sprawy takie rzadko trafiają na wokandę NSA.